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国办发〔2017〕19号文对工程总承包企业的影响 | 阳光解读
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2月21日,国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号),从深化建筑业简政放权改革、完善工程建设组织模式、加强工程质量安全管理、优化建筑市场环境、提高从业人员素质、推进建筑产业现代化、加快建筑业企业走出去等方面提出了发展意见。该意见是建筑业供给侧改革的新路标,必将对建筑业发展产生深远的影响。那么对于工程总承包企业而言,国办发〔2017〕19号文究竟会带来哪些重要影响?今天,阳光所吕辉木律师对此予以详细解析,以供参考。


文/阳光时代律师事务所商事争议解决部  吕辉木


简化资质类别和等级,放宽限制鼓励竞争


意见规定:进一步简化工程建设企业资质类别和等级设置,减少不必要的资质认定。选择部分地区开展试点,对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额担保的企业,在其资质类别内放宽承揽业务范围限制,同时,加快完善信用体系、工程担保及个人执业资格等相关配套制度,加强事中事后监管。强化个人执业资格管理,明晰注册执业人员的权利、义务和责任,加大执业责任追究力度

对于以施工总承包资质承接工程总承包项目的企业而言,上述规定意味着后续资质标准修订时可能对施工总承包资质现有12个类别进行简化,合并或减少现有的等级设置。根据现行的《建筑业企业资质标准》,施工总承包资质类别及等级设置如下:


施工总承包资质类别

等级设置

建筑工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

公路工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

铁路工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

港口与航道工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

水利水电工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

电力工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

矿山工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

冶金工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

石油化工工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

市政公用工程施工总承包

特级、一级、二级、三级

通信工程施工总承包

一级、二级、三级

机电工程施工总承包

一级、二级、三级


上述施工总承包资质的类别及等级设置,在修订资质标准时可能进行简化。


而在资质标准修订之前,选择部分地区开展试点,在施工总承包资质类别内放宽承揽业务范围限制。例如,允许信用良好、符合条件的电力工程施工总承包资质二级的企业承揽一级资质业务范围的工程。


这种变化一方面有利于破除对企业资质等级的迷信,另一方面有利于鼓励市场竞争,对于那些信用良好、业绩优秀、具有专业技术能力、能够提供足额担保的工程总承包企业,可以有效打破企业资质等级的限制,在优胜劣汰的市场竞争中脱颖而出。


缩小强制招标范围,专业工程可直接发包


意见规定:加快修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,缩小并严格界定必须进行招标的工程建设项目范围,放宽有关规模标准,防止工程建设项目实行招标一刀切。在民间投资的房屋建筑工程中,探索由建设单位自主决定发包方式。

除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外,工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。

对工程总承包企业而言,上述规定带来的有利变化在于以下三个方面:


一是依法必须进行招标的工程项目范围可能缩减。根据现行的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,依法必须进行招标的工程项目范围主要有:


关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围

关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围

(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目;

(一)供水、供电、供气、供热等市政工程项目;

(二)铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目;

(二)科技、教育、文化等项目;

(三)邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目;

(三)体育、旅游等项目;

(四)防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目;

(四)卫生、社会福利等项目;

(五)道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目;

(五)商品住宅,包括经济适用住房;

(六)生态环境保护项目;

(六)其他公用事业项目。

(七)其他基础设施项目。



上述依法必须进行招标的工程项目范围,在后续修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》时可能进行缩减,尤其是实践中广泛呼吁取消的“商品住宅”。强制招标范围的缩减有利于工程总承包企业通过竞争性谈判、直接委托等非招标方式承接业务,跳出低价竞争的怪圈,专注于为业主提供优质优价的服务。


二是强制招标的规模标准可能放宽。根据现行的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》,依法必须进行招标的规模标准如下:


合同类别

规模标准

施工合同

单项合同估算价在200万元人民币以上的

重要设备、材料等货物的采购

单项合同估算价在100万元人民币以上的

勘察、设计、监理等服务的采购

单项合同估算价在50万元人民币以上的

单项合同估算价低于上述标准,但项目总投资额在3000万元人民币以上的


上述规模标准(即施工200万元、采购100万元、服务50万元,以及项目总投资3000万元),在后续修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》时很可能进行放宽。


三是明确专业工程可直接发包。《招标投标法实施条例》第二十九条规定:“招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法进行招标。”实践中,对于除以暂估价形式包括在总承包范围内且依法必须进行招标的项目外的其他项目(包括专业工程、货物和服务),是否可由工程总承包单位自行直接发包的问题,存在一定争议。对此问题,意见明确规定:“工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”


对工程总承包企业而言,意见明确规定除特定情形外可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务,有利于工程总承包企业与优秀的专业工程承包商建立长期高效的合作关系。


完善工程总承包制度规定,明确总承包单位对质量安全负总责


意见规定:装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式,带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。按照总承包负总责的原则,落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。

尽管国家政策一直在鼓励和推广工程总承包模式,但因相关法律法规存在一定的滞后性,导致实践中工程总承包模式面临诸多障碍。例如,业主进行工程总承包商招标需要具备哪些条件,仅有方案设计或初步设计能否进行招标的问题;仅具有设计资质的工程总承包企业将施工业务整体发包给施工单位是否属于“工程分包”,该施工单位将部分专业工程对外分包是否属于“再分包”的问题;工程总承包企业和施工总承包单位在竣工验收程序中的责任划分的问题等。因此,意见提出要求“加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定


需要特别注意的是,现行《建设工程安全生产管理条例》明确规定了建设单位、设计单位、施工单位、监理单位的安全责任,但对于工程总承包单位的安全责任没有明确规定。《电力建设工程施工安全监督管理办法》第六条第二款规定:“建设工程实行工程总承包的,总承包单位应当按照合同约定,履行建设单位对工程的安全生产责任。”那么,工程总承包单位究竟应当承担建设单位的安全责任,还是承担施工单位的安全责任?在同时存在工程总承包单位和施工总承包单位的工程项目中,两者的安全责任又如何界定、如何划分?实践中争议很大。


此次意见明确提出:“按照总承包负总责的原则,落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。”可见,工程总承包单位仍然要对工程质量安全“负总责”。对于以设计资质承接工程总承包业务的企业而言,必须引起高度重视,加强施工管理力量,落实对工程质量安全的监督管理,杜绝工程质量事故和安全事故,防范有关法律风险。


完善建筑市场信用体系,规范工程价款结算


意见规定:完善全国建筑市场监管公共服务平台,加快实现与全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统的数据共享交换。建立建筑市场主体黑名单制度,依法依规全面公开企业和个人信用记录,接受社会监督。

审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督,建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。未完成竣工结算的项目,有关部门不予办理产权登记。对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。


2016年11月30日,住房和城乡建设部“全国建筑市场监管公共服务平台”正式上线运行(http://jzsc.mohurd.gov.cn/asite/jsbpp/index)。平台涵盖了建设工程企业、从业人员、建设项目和诚信记录四类重要信息,俗称“四库一平台”。该平台的正式启用,将在加大建筑市场监管与诚信信息公开力度,促进建立全国统一建筑市场,发挥社会公众监督作用等方面发挥非常重要的作用。对于工程总承包企业而言,一方面需要自身恪守诚信、严格履约,避免因违法违规等行为被列入黑名单而影响业务发展,另一方面也应重视对工程分包商的资信调查和信用监督,避免与有不良记录的分包商合作,防范工程分包风险。


针对实践中建设单位以审计未完成为由拖延工程结算的现象,意见明确规定“建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由”,并且提出了“未完成竣工结算的项目,有关部门不予办理产权登记”、“对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工”等制约措施。对于工程总承包企业而言,一方面应当在工程竣工验收后按照合同约定及时提交竣工结算报告及结算资料(注意保存提交的证据),避免因自身怠于申请结算而陷入被动;另一方面应当提高法律意识,在建设单位拖延工程结算、拖欠工程款时,应当积极采取法律手段维护自身合法权益。


此外,工程总承包企业应当注意工程竣工审计和工程竣工结算的区别,在双方已就工程竣工结算价款达成一致的情况下,建设单位再以审计报告为由主张扣减竣工结算款的,司法实践中通常不予支持。


除上述四个方面的影响外,意见在改革建筑用工制度、落实企业工资支付责任、推进建筑产业现代化、加快建筑业企业走出去等方面作出的重要规定,也值得工程总承包企业重点关注。

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